České horní právo – vývoj a současnost

Úvod

Horní zákon se po změně poměrů v roce 1989 stával opakovaně předmětem zájmu, což dokládá množství jeho novelizací. V posledním období je to především problematika zachování možnosti vyvlastnění ve veřejném zájmu pro potřeby dobývání výhradních ložisek nerostů ve vlastnictví státu, která byla posunuta až na úroveň parlamentu. Je potřebné proto zájemcům umožnit objektivní exkurzi do poměrně složité a úzce vymezené problematiky horního práva dříve, než budou zataženi do povrchní nebo různými zájmovými skupinami ovlivňované diskuze.

Co je smyslem a podstatou horního práva? Smyslem horního práva je stanovit pravidla pro dobývání nerostných surovin. Podstatou horního práva je do určité míry upřednostnit dobývání před ostatními činnostmi, které probíhají na povrchu zemském nad ložisky nerostných surovin. Řeší se především vztah těžaře a vlastníka pozemku. Důvod pro upřednostnění dobývání se během století měnil. Byl to fiskální zájem panovníka na podílu z těžby drahých kovů, poptávka po určitých surovinách během průmyslové revoluce, snahy státu o surovinovou soběstačnost a nezávislost. Obecně tak vždy byl vyjádřen zájem státu a jeho podpora dobývání tuzemských nerostných surovin.

Současným hlavním imperativem pro zachování možnosti upřednostnit dobývání (a tedy i pro zachování samostatné báňské legislativy a příslušného samostatného úseku státní správy) je nepřemístitelnost přírodních nerostných zdrojů - ložisek nerostných surovin. Ložiska mohu těžit pouze tam, kde se nalézají, zatímco povrchové aktivity, sídla a lidi mohu přestěhovat. Zní to tvrdě, ale tak tomu v nejhlubší podstatě je. Proto to umožňuje legislativa řady vyspělých i rozvojových zemí světa. Zásadní v jednotlivých zemích není ani tak otázka samotného vyvlastnění, ale to, jak je nastaven proces vyvlastnění, následného odškodnění a určení jeho výše. Významným faktorem, který se v současnosti začíná stále více projevovat a který je vážným argumentem pro zachování principu upřednostnění hornické činnosti, je nárůst cen nerostných surovin na světovém trhu s očekávatelným dlouhodobým trendem. Ani nejbohatší země světa se nespoléhají pouze na import nerostných surovin, ale těží ta ložiska, která mají k dispozici. Aby se tak dělo přijatelným způsobem, pro to zde je báňská legislativa (horní právo). Pokud přestaneme respektovat princip nepřemístitelnosti přírodních nerostných zdrojů, ztrácí se podstata horního práva, tedy upřednostnit dobývání před ostatními činnostmi. Falešnou je myšlenka chtít horním právem dobývání stále jen omezovat, komplikovat a ve svém důsledku znemožňovat. Pokud se rozhodneme, že hornická činnost nepotřebuje toto zohlednění, nepotřebujeme ani horní právo ani specializovanou státní správu. To, co zde úspěšně existovalo stovky let, dále už být nemusí. Dobývání zahrňme mezi živnosti, povolování svěřme stavebním úřadům podle stavebního zákona, referáty bezpečnosti práce rozšiřme o pár specialistů na doly a lomy a báňské záchranářství připojme k hasičům. Řečeno samozřejmě s nadsázkou, ale zároveň i strachem, aby se nějaký další reformátor neinspiroval. To znamená, že každý horní zákon, chceme-li i nový horní zákon, vždy bude koncipován tak, aby vyjadřoval také určitou společenskou podporu báňskému podnikání. Horní zákon proti horníkům a dolování nemá smysl.

1. Historický vývoj horního práva

Vlastnické právo bylo základním stavebním kamenem Římského práva. Vlastnické právo bylo absolutní, chápané jako právní panství. Jeho předmětem byly věci hmotné (včetně otroků a pozemků), někdy i některá práva nebo výhody. Vlastník věc fyzicky ovládal, tj. držel, mohl věc jakkoli užívat, těžit z ní a mohl ji i zničit. Součástí pozemku byla stavba na něm vztyčená a vše se pod ním nalézající (i případné nerostné bohatství). Toto vlastnictví bylo neoddělitelné. S nástupem feudalismu se ale postupně začaly uplatňovat tzv. regály. Regál představoval komplex výsadních práv panovníka. Řada těchto monopolních práv souvisela s mnoha aspekty hospodářství, těžbou surovin, ražbou mincí aj. (pozemkový regál - práva z výlučného vlastnictví půdy; lesní a lovecký regál - práva z výlučného užívání lesů; horní regál - výlučné právo rozhodovat o využívání nerostného bohatství a příjmy z toho plynoucí; mincovní regál - výlučné právo razit mince; regál rybolovu, přívozu a mlýnů). Začátky horního práva spadají až do doby významnějšího prosazení hlubinného dolování. Panovníci začali používat horní regál a s ním související horní svobody jako základní zásady horního práva. Horní regál stanovoval, že k vyhledávání, průzkumu a dobývání vyhrazených nerostů je nutné báňské oprávnění, jehož udělení za úhradu (desátek, urbura, royality) je v pravomoci panovníka. Horní svobodou byl nazýván stav, kdy předmětem vlastnictví je báňské oprávnění a nerosty na jeho základě vydobyté, které si smí přivlastnit pouze držitel báňského oprávnění. V době, kdy horní právo ještě nebylo sepsáno, uplatňoval se horní regál a horní svoboda jako právo obyčejové, zvykové.

Počátky našeho horního práva spadají do doby prvních korunovaných panovníků, kteří byli oprávněni užívat horního regálu a horní svobody. Knížata tato práva neměla, ale své nároky zřejmě na svém území prosazovala silou i v této zájmové oblasti. Oficiálně císař Bedřich Barbarossa udělil r. 1158 Vladislavu II. královskou korunu, a tím mu přiznal všechna královská práva, tedy i horní regál na území tehdejšího českého státu. Horní regál začal být podstatněji uplatňován až od vlády Přemysla Otakara I. Často bylo nutné potlačit odpor vlastníků pozemků, na kterých se dolovalo. Oblast mezi pozdějšími městy Jihlavou a Německým (Havlíčkovým) Brodem se stala nejdůležitějším místem dolování (stříbra) v té době. Za nedlouho se prosadila i Kutná Hora. Řada písemných zpráv z té doby dokládá aplikaci obyčejového horního práva, které korespondovalo se sepsanými cizími horními právy, zejména z Harzu a Freibergu.

1.1 Jihlavské horní právo 1249

Jihlava a Německý Brod se rychle rozrůstaly na významná hornická města, která začala usilovat o potvrzení svých horních a městských práv a privilegií. Jihlavským se to podařilo r. 1249. Král Václav I. válčil se svým synem, budoucím následníkem Přemyslem Otakarem II., a proto povolal Jihlavské horníky, jako tehdy celkem ojedinělou významnou další část svobodného mužstva schopného boje, na pomoc proti němu. Po dobytí Pražského hradu s jejich pomocí v srpnu r. 1249 a po smíru, ve kterém král svému synovi postoupil Moravské markrabství, předložili Jihlavští soupis svých městských a horních práv a král se synem tyto svobody potvrdili, a to jak měšťanům jihlavským, tak i horníkům kdekoli po Českém království. Listina obsahuje 16 článků: ustanovení ve prospěch horníků, úpravu poměrů k horním úřadům a vlastníkům pozemků (tedy platnost horního regálu, i když se o něm výslovně nezmiňuje). Od této chvíle na našem území začíná platit psané horní právo, které ve své podstatě setrvalo až do dnešních dnů, tedy déle než sedm a půl století. Srovnatelných základních právních principů s obdobnou historií opravdu není mnoho. Máme být na co pyšní.

1.2 Kutnohorské horní právo 1300 Ius regale montanorum

Roku 1300 vydal král Václav II. v Kutné Hoře nejstarší komplexní horní zákon Ius regale montanorum („právo těžit horu“ či „právo horního regálu“) pro všechna královská horní města v Království českém. Zákoník upravoval podmínky pro těžbu a zpracování stříbra. Například přesně stanovil podíl krále na těžbě a ražbě stříbra a zavedl novou minci Pražský groš. Obsahoval také pravidla k zajištění bezpečnosti práce, předpisy o výplatě mezd, délce pracovní doby a také protikoaliční předpisy, zakazující horníkům a kovářům samostatně se organizovat ve spolcích. Tento zákoník, vydaný za pomoci právníků z Itálie (hlavní podíl na vytvoření zákoníku měl Gozzius z Orvieta), byl na svou dobu velice pokrokový. Zákoník byl díky svým ustanovením, jež zatím neměla ve světě obdoby, přeložen do mnoha jazyků a byl používán v mnoha zemích světa, někde až hluboko do 20. století. V zemích Koruny české tento zákoník platil až do r. 1854, kdy byl nahrazen obecným horním zákonem. S přesvědčením je možné Ius regale montanorum řadit k nejvýznamnějším pokladům české státností a jejím nejlepším tradicím.

Unikátní období 650 let platnosti Ius regale montanorum bylo naplněno etapami rozmachu i úpadku hornictví a řadou změn zavedeného práva, které postupným vývojem spěly především ke sjednocení horního práva na celém území habsburské monarchie. Unifikace horního práva a nastoupení cesty k přípravě Obecného horního zákona fakticky započaly za Marie Terezie a Josefa II. Roku 1786 Josef II. nařídil vypracovat obecný horní řád pro celou říši Rakouskou, avšak k provedení úmyslu nedošlo. V Haliči byl zaveden r. 1804 Maxmiliánský horní řád z r. 1573, platný v Uhrách, jako zatímní horní zemský zákon. V Solnohradsku byl zaveden bavorský horní řád z r. 1784. Roku 1805 byl vydán patent o měrách dolových, platný pouze pro země mimouherské. Po vydání obecného zákona občanského r. 1811 měl být sepsán pro království České nový horní řád, který pak měl být rozšířen na země ostatní. Práce se však opět nezdařily. Pokusy o kodifikaci se obnovily r. 1831, avšak opět bezvýsledně. Teprve r. 1849 došlo ke zřízení zvláštní komise pro vypracování nového horního zákona. Návrh této komise byl pak několikrát přepracován a stal se Obecným horním zákonem r. 1854. Za povšimnutí stojí to, že i v podmínkách absolutistické vlády a osvícených panovníků proces zpracování nového horního zákona trval prakticky jedno století, když předchozí zákoník platil století šest a půl. Jak laciné se v této souvislosti jeví některé současné námitky, že stát není za více jak dvacet let po sametu schopen připravit nový horní zákon. Jak kvalitní a použitelné by asi bylo jeho znění, které by muselo respektovat všechny současné dílčí protichůdné zájmy bez jasného zadání, priority veřejného zájmu a opory státní moci?

2. Obecný horní zákon

Obecný horní zákon vyhlášený patentem ze dne 23. května 1854, č. 146 ř. z., si zasluhuje zvláštní pozornost. Minimálně jako právní norma, která ve znění předpisů ji měnících a doplňujících, zůstala v platnosti až do r. 1957. Obecný horní zákon je normou na svou dobu zcela moderní a maximálně respektující potřeby nejen mocnářství, ale i průmyslové revoluce. Je to zákon, který u nás jako zatím jediný úspěšně fungoval v podmínkách demokratického státního zřízení první republiky. Je proto i dnes oprávněně inspirující. O demokratickém charakteru Obecného horního zákona svědčí již jeho uvozující část: „Článek I. - Přiložený horní zákon zavazuje všechny korunní země Naší říše a nabývá účinnosti dnem 1. listopadu 1854. Článek II. - Tímto zákonem pozbývají zároveň platnosti všechny dřívější zákony, jež se vztahují na předměty tohoto zákona, ať už byly vydány pro různé korunní země ve starších horních řádech nebo v jiných, kýmkoli a v jakékoli formě, a taktéž všechny starší zvyklosti. Článek III., první věta - Všechna práva, nabytá již podle dřívějších horních zákonů a vztahující se na provoz hor, zůstávají v platnosti“. Skutečným základem koncepce horního práva je definice Horního regálu v Prvním dílu -Všeobecná ustanovení, § 3 Obecného horního zákona: „Horním regálem sluší se rozuměti ono zeměpanské právo výsostní, podle něhož určité nerosty, vyskytující se ve svých přirozených ložiskách, jsou vyhrazeny výlučnému panství zeměpánovu“. Přeloženo do dnešní řeči: „K průzkumu a dobývání vyhrazených nerostů je nutné báňské oprávnění. Předmětem vlastnictví je báňské oprávnění a nerosty na jeho základě vydobyté, které si smí přivlastnit pouze držitel báňského oprávnění“. Povšimněme si, že jako předmět vlastnictví není bráno ložisko nerostné suroviny. Tehdejší občanský zákoník přitom vlastnictví jasně definoval a toto na první pohled snadné řešení by umožnil. Tvůrci Obecného horního zákona však použili konstrukci, která správně odrážela skutečnou postatu věci. Všelidové nebo státní vlastnictví nerostného bohatství deklarovaly až horní zákony z let 1957 a 1988 v duchu socialistického ústavního práva.

3. První republika

Obecný horní zákon bez problému vyhovoval potřebám předválečné Československé republiky. Zákon Národního výboru, tzv. recepční zákon, z 28. 10. 1918 ve svém Čl. 2 stanovil, že veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení zůstávají prozatím v platnosti. Toto ustanovení se samozřejmě vztahovalo i na Obecný horní zákon, který s úpravami a dodatky zůstal v platnosti až do r. 1957. Zásadní význam pro aplikaci horního práva v období první republiky měla Ústava Československé republiky z 29. 2. 1920, která v § 109 obecně a demokraticky stanovila, že: „(1) Soukromé vlastnictví lze omezit jen zákonem a (2) Vyvlastnění je možné jen na základě zákona a za náhradu, pokud zákonem není nebo nebude stanoveno, že se náhrada dáti nemá“. Speciálním zákonem byl pro případy vyvlastnění i Obecný horní zákon. První republika nepociťovala potřebu horní právo v jeho koncepci měnit. Obecný horní zákon byl však legislativně modernizován a kultivován podle potřeb doby. Nejvýznamnějším momentem se stala tragédie ze dne 3. ledna 1934. Na Dole Nelson III v Oseku u Duchcova v severočeském hnědouhelném revíru došlo k výbuchu metanovzdušné směsi a následnému výbuchu uhelného prachu. Po havárii, která si vyžádala 142 lidských obětí, došlo k vydání zákona č. 178/1934 Sb. z. a n., který přinesl především zvýšení dozoru nad bezpečností práce v hlubinných dolech. Podle tohoto "Lex Nelson" byly zřízeny báňské inspektoráty, a to ústřední báňský inspektorát při Ministerstvu veřejných prací a báňské inspektoráty při revírních báňských úřadech. Výkonnou složku těchto hornopolicejních orgánů tvořili dělničtí báňští inspekční asistenti, jejichž povinností bylo pravidelné fárání do dolu a důsledný výkon dozoru nad dodržováním bezpečnostních předpisů a zásad bezpečné hornické práce.

4. Ložisko nerostné suroviny jako ekonomická kategorie

Obecný horní zákon respektoval ložisko nerostné suroviny jako ekonomický fenomén. Ložisko je neuchopitelné. Proto jeho přímé vlastnění je do značné míry iluzorní a teoretické. Lze však k němu uplatnit svrchovanost státu. Obdobně tak stát činí např. se vzdušným prostorem nad pozemky, s povolováním staveb, s přidělováním kmitočtů, aniž by musel deklarovat státní vlastnictví stavebního a vzdušného prostoru nebo éteru pro šíření radiového vlnění. Nad těmito oblastmi logicky postačuje ústavně deklarovat svrchovanost - rozhodovací pravomoc státu. Pojímat ložisko nerostné suroviny jako ekonomickou kategorii je nutným předpokladem k pochopení podstaty základní deformace v koncepci následujícího socialistického horního práva. Deformace bez tohoto pochopení pak setrvačně přežívá v koncepčních úvahách nad horním právem až do dnešní doby. To je také jedním z řady důvodů, proč argumentace pro zachování tradičních principů horního práva proti různě motivovaným atakům je v polistopadovém období málo efektivní. Z tohoto důvodu je klíčové problematice ložiska nerostné suroviny jako ekonomické kategorie v následující odbočce věnována širší pozornost.

Základní problém nerostných surovin a jejich disponibility pro dlouhodobou saturaci energetických a materiálových potřeb lidstva spočívá v dvojím nazírání. Jde o střet dvou koncepcí, které můžeme nazývat různě: populistická vs. objektivní, ekologistická vs. ekonomická. Nejvýstižnější bude snad dělení laická vs. odborná. Podle prvního přístupu přírodní nerostné zdroje existují „an sich“ jako součást (složka) neživé přírody jako její přírodní nerostné bohatství, jsou „darem Matky Země“ všem pokolením. Jejich hlavní vlastností je neobnovitelnost. Podnikatelé se jich dosud zmocňovali a zmocňují kořistnickým a plenivým způsobem. Nevratně při tom poškozují ostatní složky životního prostředí. Hlavním úkolem je ochrana neobnovitelných přírodních nerostných zdrojů pro budoucí generace.

Druhá koncepce se přidržuje pojmů nerostná surovina a její ložisko. Ložisko nerostné suroviny a nerostná surovina jsou chápány jako ekonomické pojmy, které jsou v čase proměnné. Závisí na poptávce a ceně na trhu. Ložiska nerostných surovin nemohou být složkou životního prostředí. Proto ani horní právo není právem složkovým, jak se chybně domnívají někteří ekologičtí právníci. Pro ložisko nerostné suroviny je charakteristická především jeho nepřemístitelnost. Ložiska mohu těžit pouze tam, kde se nalézají, zatímco povrchové aktivity, sídla a lidi mohu přestěhovat. Záleží pouze na společenském systému, jaká pravidla k tomu nastaví. V ústavu prof. Lindgrena, zakladatele moderní školy amerických ložiskových geologů (economic geologists) je nápis: „Ore is a raw material, which can be mined, beneficiated and sold with a profit“. Česky řečeno trochu jinak, žádná uhelná sloj není těžitelná jen proto, že obsahuje uhlí. Je to natolik samozřejmé tvrzení, že je až ostudné jej prezentovat. Co kdysi bylo nerostnou surovinou, dokonce nejvyššího strategického významu, třeba pazourek, dnes není. Pazourek je dnes zcela obyčejný kus kamene, který se nehodí ani do betonu (je příliš tvrdý a zbytečně rychle by opotřebovával drtiče). České železářství 19. století na Kladensku a Plzeňsku bylo původně založeno na domácí železné pelosideritové a šamozitové rudě z ložisek českého ordoviku mezi Berounem, Příbramí a Plzní, kde ruda obsahovala 25 až 32 % železa. Tehdy se to vyplatilo. Od 20. století se vyplácí dovoz vysokoobsahové železné rudy ze zahraničí. Tato naše bývalá ložiska se tak stala pouhými přírodními akumulacemi minerálů železa. A naopak. Co nikdy nebylo k ničemu, může se stát žádanou surovinou nebo zdrojem. Po válce si jeden Američan koupil kopec „nacucaný“ wollastonitem. Počkal si na výsledky výzkumu a pokroku a začal těžit unikátní ložisko vysoce ceněné suroviny pro výrobu moderních izolačních materiálů. Před 100 lety a dříve se těžila spíše menší ložiska mědi o obsazích v řádu procent kovu. Dnes se těží ložiska mnohem větší a stačí obsahy v řádu desetin procent kovu. Při současném nárůstu ceny uranu na světovém trhu se pomalu začíná uvažovat o možnosti jeho budoucí extrakce z mořské vody. V každém kusu kamene se dá analyticky detekovat celá Mendělejevova tabulka prvků. Veškerá roční potřeba kovů a dalších nerostných surovin celého lidstva se dá získat z několika kubických kilometrů žuly. Problémem je však technologie, zejména dostatečný a levný zdroj energie k rozbití mřížkových vazeb v minerálech a oddělení jednotlivých prvků. Zrovna tak i metr mocná žíla ryzího zlata v hloubce 20 km by v dnešních poměrech byla jen unikátní akumulací zlata, nikoliv jeho ložiskem.

5. Nerostné „bohatství“?

Podstatou změn, které přineslo nové socialistické horní právo, bylo nahrazení původní koncepce svrchovanosti státu nad nerostnými zdroji (horního regálu) principem všelidového resp. státního vlastnictví všech výhradních ložisek (nerostného bohatství). Termín „nerostné bohatství“ v sobě ale nese určitý emotivní nádech. Jako terminus technicus do legislativy prostě nepatří. Jak chápeme nerostné bohatství? V lidském povědomí se raději ukládají pozitivní rysy každé práce, s níž může být spojen blahobyt a prosperita. Naši pozornost zaujme rozhodně nálezce valounu zlata nebo velkého drahokamu, zatím co po těch, co zmrzli při cestě na Aljašku, často nezbyl ani kříž na hrobě. Z takových souvislostí se patrně vyvinul pojem nerostného bohatství a způsob jeho většinového nazírání.

5.1 1945, 1948, 1957 - vznik socialistického horního práva

Odrazovým můstkem pro tvorbu socialistického horního práva kupodivu nebyl únor 1948, ale staly se jím již tzv. Benešovy dekrety. Dekretem presidenta republiky č. 100 ze dne 24. října 1945 o znárodnění dolů a některých průmyslových podniků v § 1 bylo krom jiného stanoveno: „Dnem vyhlášení tohoto dekretu se znárodňují zestátněním podniky provozované podle obecného horního zákona, podniky a práva na vyhledávání a dobývání živic, báňská oprávnění podle § 5 obecného horního zákona a práva majitelů pozemků podle § 1, záhlaví I, částka VII dočasných soudních pravidel z roku 1861, platných na Slovensku…“. Ve společném zestátnění důlních provozů a báňských oprávnění provozovaných a udělených podle obecného horního zákona jsou dány podmínky pro deklaraci státního nerostného bohatství. Následně zákon č. 114 ze dne 28. dubna 1948, o znárodnění některých dalších průmyslových a jiných podniků a závodů a o úpravě některých poměrů znárodněných a národních podniků, v § 1 krom jiného retroaktivně stanovil: „Dnem 1. ledna 1948 se znárodňují zestátněním (1) podniky pro těžení nebo zpracování rašeliny, (2) podniky pro těžení křemence, křemeliny, mastku, těživce, sádrovce, anhydritu, sklářského písku, formovacího písku, jakož i ložiska těchto hmot, (3) podniky pro zpracování nebo opracování kamene, pokud mají alespoň deset brousicích strojů nebo dvě pily na kámen, (4) strojní štěrkovny s kapacitou nejméně deset tisíc tun ročně…“. Tak byla zestátněna i ostatní těžba, která nebyla provozována podle Obecného horního zákona.

Ústavním zákonem č. 150 ze dne 9. května 1948 byla vyhlášena Ústava Československé republiky (tzv. Ústava 9. května). V Čl. XII odst. 1 se deklaruje: „Hospodářská soustava Československé republiky je založena na znárodnění nerostného bohatství, průmyslu, velkoobchodu a peněžnictví…“ a v § 148: „Nerostné bohatství a jeho těžba, zdroje energie a energetické podniky, doly a hutě, přírodní léčivé zdroje, výroba předmětů sloužících zdraví lidu, podniky čítající aspoň 50 zaměstnanců nebo osob v nich činných, nejde-li o podniky lidových družstev, banky a pojišťovny, veřejná doprava železniční a pravidelná doprava silniční a letecká, pošta, veřejný telegraf a telefon, rozhlas, televise a film mohou být jen národním majetkem“.

Na základě Ústavy 9. května došlo ke skutečné „legislativní smršti“ a celé české právo bylo velice rychle transformováno. S úsměvem dnes pohlížíme na nové dělnické kádry ve vedoucích funkcích báňských úřadů, jak museli ještě skoro deset let po „vítězství pracujícího lidu“ stanovovat kutací kruhy a důlní míry podle zákona od císaře pána. To v jiných oborech nemělo obdoby. Skutečnost, že za podmínek diktatury proletariátu trvalo připravit nový horní zákon téměř dekádu, když imperativem doby byla těžba a těžba, kdy strana a vláda mohly direktivně do legislativy prakticky okamžitě prosadit jakékoliv posvěcené řešení, také něco vypovídá o složitosti materie horního práva a odolnosti Obecného horního zákona.

Zákon č. 41 ze dne 5. července 1957 o využití nerostného bohatství (horní zákon) byl za dobu třiceti let své platnosti sedmkrát novelizován. Podle úvodního ustanovení účelem zákona bylo: „zajistit co největší a současně nejhospodárnější využití ložisek nerostů pro socialistickou průmyslovou výrobu a výstavbu“ a podle § 5: „(1) Všechna ložiska vyhrazených nerostů, jakož i taková ložiska nevyhrazených nerostů, která jsou vhodná k průmyslovému dobývání, tvoří nerostné bohatství naší vlasti a jsou výhradním národním majetkem. (2) Ložisko nevyhrazeného nerostu, dokud o něm nebylo rozhodnuto, že se hodí k průmyslovému dobývání, se považuje za součást pozemku“. Tak se prosadila nová epocha a na zrušený Obecný horní zákon v knihovnách legislativců a právníků začal sedat prach.

5.2 1960, 1969, 1988 - socialistické horní právo

Ústavním zákonem č. 100 ze dne 11. července 1960 byla vyhlášena Ústava Československé socialistické republiky, která v Čl. 10 trochu jinými slovy než Ústava 9. května natvrdo stanovila: „Nerostné bohatství, základní zdroje energie, základní lesní půdní fond, přírodní zásoby podzemních vod, vodní toky a přírodní léčivé zdroje jsou ve státním vlastnictví“. Dnes až komicky vypadá představa deklarace státního vlastnictví větrné nebo sluneční energie. Ve svém principu je stejně absurdní státní vlastnictví nerostného bohatství.

V r. 1969 došlo k federálnímu uspořádání ČSSR. Jejím rozdělením na dvě socialistické republiky došlo v oblasti horního zákona k paradoxní situaci. Kompetence Ústředního báňského úřadu, Ústředního geologického úřadu a ministerstva stavebnictví (těžba stavebních surovin, kaolinu…) přešly do působnosti republikových orgánů. Na úrovni federálních ministerstev však zůstala těžba většiny vyhrazených nerostů (uhlí, všechny kovy, uran, síra, sůl, baryt, fluorit, grafit…). Tak začalo období dvou dekád intenzivní práce nad kvadraturou existujícího horního zákona. Zákon Národního shromáždění č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon), v platném znění, se v r. 1988 rozpadnul do pěti zákonů. Byl nahrazen zákonem Federálního shromáždění č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), zákonem České národní rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, zákonem České národní rady č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu, zákonom Slovenskej národnej rady č. 51/1988 Zb, o banskej činnosti, výbušninách a o štátnej banskej správe, a zákonom Slovenskej národnej rady č. 52/1988 Zb., o geologických prácach a o Slovenskom geologickom úrade.

Po rozpadu Československa k 1. lednu 1993 uvedené zákony dostaly v obou nástupnických republikách nový (v případě Slovenska staronový) ústavní rámec. V České republice zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ze dne 16. prosince 1992 v Čl. 7 deklaruje: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“. Vrátka pro návrat ke svrchovanosti státu nad přírodními nerostnými zdroji - hornímu regálu tak byla pootevřena. Slovenská republika setrvala na ústavním principu založeném dekretem prezidenta republiky č. 100/1945 a Ústavou 9. května. Zákon SNR č. 460/1992 Zb. z 1. septembra 1992, Ústava Slovenskej republiky, v Čl. 4 deklaruje: „Nerastné bohatstvo, jaskyne, podzemné vody, prírodné liečivé zdroje a vodné toky sú vo vlastníctve Slovenskej republiky“. Je jen paradoxem dnešní doby, že současný slovenský ústavní pořádek ve skutečnosti úspěšně chrání zájmy slovenského horního práva ve společenské diskuzi, efektivněji než ten český.

6. České horní právo po listopadu 1989

Nepřehledný stav existence tří zákonů, které nahradily jeden skutečný horní zákon, z nichž jeden se nazývá horním zákonem, byť ve skutečnosti je jen jeho torzem, v České republice setrval až do současnosti. Po osamostatnění obou republik je to pro nezasvěcené cizince a mladé právníky dost matoucí. V domácích odborných kruzích proto tento stav vedl k ustálení pojmu České horní právo. Pojmu, který tři uvedené zákony zastřešuje (na místo názvu Český horní zákon, který má dvojí výklad).

Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), byl dosud 19x novelizován a v současnosti Poslanecká sněmovna projednává návrh jeho dvacáté změny. Základní úvodní paragrafy si dosud ponechaly svůj původní smysl. § 1 Úvodní ustanovení: „Účelem tohoto zákona je stanovit zásady ochrany a hospodárného využívání nerostného bohatství, zejména při vyhledávání a průzkumu, otvírce, přípravě a dobývání ložisek nerostů, úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním, jakož i bezpečnosti provozu a ochrany životního prostředí při těchto činnostech“, § 5 Nerostné bohatství: „(1) Nerostné bohatství podle tohoto zákona tvoří ložiska vyhrazených nerostů. (2) Nerostné bohatství na území České republiky je ve vlastnictví České republiky“, § 7 Ložiska nevyhrazených nerostů: „Ložisko nevyhrazeného nerostu je součástí pozemku“. Zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, byl dosud novelizován 28x. Zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích, byl dosud 14x novelizován. To že jeho obsah patří do původního horního zákona, dokládá např. § 24 Oprávnění k dobývání výhradního ložiska (zák. č. 44/1988 Sb., v platném znění): „(3) Přednost při získání předchozího souhlasu ke stanovení dobývacího prostoru má organizace, pro niž byl proveden průzkum výhradního ložiska, to jest zadavatel…“.

6.1  Hlavní nedostatky platného horního práva a možnosti jejich odstranění

Základním nedostatkem je schizofrenní stav, kdy existuje horní zákon v širším slova smyslu a horní zákon v užším slova smyslu. Dnešní horní zákon č. 44/1988 Sb. není horním zákonem, ale jen jeho torzem. Skutečným horním zákonem je to, co dnes označujeme jako horní právo, tedy dohromady zákony č. 44/1988 Sb. (tzv. horní zákon), č. 61/1988 Sb. (zákon o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě) a č. 62/1988 Sb. (zákon o geologických pracích a Českém geologickém úřadu, tzv. geologický zákon). Je to dědictví federalizace ČSSR a také ambicí předsedů dnes již dávno zrušených Českého geologického úřadu a Slovenského geologického úřadu mít svůj vlastní geologický zákon. Z původního jednoho horního zákona tak vznikl jeden federální zákon střechový (zákon o ochraně a využití nerostného bohatství, tzv. horní zákon, který je však v podstatě jen federálním kleštěncem předchozího jediného horního zákona), a po dvou republikových zákonech, zákony (vždy český a slovenský) o hornické činnosti a o geologických pracích. Po úplném osamostatnění obou republik je tento stav dnes pouze nesmyslným reliktem historicky překonaného dualistického pokusu o národnostní vyrovnání. Úkolem je dostat v České republice tyto tři zákony zpět do jednoho skutečného horního zákona. Zároveň nahradit koncepci státního vlastnictví nerostného bohatství koncepcí svrchovanosti státu nad přírodními nerostnými zdroji v souladu s Čl. 7 Ústavy České republiky. Podotázkou je, zda neřešit oblast výbušnin samostatným zákonem. Výbušniny se sice z velké části používají při činnostech podle horního práva, ale současné aspekty zejména práva EU pro oblast obchodu a transportu výbušnin podporují legislativní osamostatnění této oblasti. Vadou je naopak dosavadní existence samostatného tzv. geologického zákona. Zatímco legislativně postačuje v horním zákonu upravit pouze kutání, tj. vyhledávání a průzkum ložisek nerostných surovin a případně samostatně maximálně řešit Státní geologickou službu, zákon o geologických pracích v současnosti různými novelizacemi pod gescí MŽP nabobtnal do iracionálních rozměrů. Kde však nalézt potřebnou vůli s tím něco udělat? Vždyť v našem právním řádu také nemáme zákon o kominických pracích, o malířských pracích, o botanických pracích, o ornitologických pracích...

Kardinálním problémem je optimální ukotvení veřejného zájmu. Setrvávání na principu vyhrazených a nevyhrazených nerostů výhradních ložisek ve vlastnictví státu a ostatních ložisek, která jsou součástí pozemku, se dnes již nejeví příliš vhodným prostředkem k uplatnění veřejného zájmu v konečném důsledku eventuálně až do vyvlastnění. Pro vysvětlení např. malé ložisko vysoce sirnatého hnědého uhlí podle současné koncepce může požadovat hodnocení podle veřejného zájmu jen proto, že uhlí je vyhrazený nerost. Naproti tomu rozsáhlé strategické ložisko štěrkopísku v oblasti s enormním nárůstem veřejně prospěšné stavební činnosti, v území bez jiných náhradních zdrojů dnes tuto exkluzivitu nemá, neboť štěrkopísek je „jen“ nevyhrazený nerost. Ale vždyť přitom je přeci nutné zohlednit sedmý článek Ústavy ČR, který stanovuje státu povinnost dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Tedy samozřejmě bez rozdílu. Užitečné by bylo uplatnit náhradu při vyvlastnění nově v rozsahu cca trojnásobku ceny obvyklé. Zároveň také stanovit, že pokud bylo o veřejném zájmu již rozhodnuto, soudní spor může být veden o výši náhrady, ale projekt není zastaven. Takto propracované odškodnění, obdobně jako např. v sousedním Německu, by podle nejhlubšího přesvědčení pomohlo odstranit podstatu dnešních sporů kolem horního zákona (přeneseně limitů těžby hnědého uhlí v severních Čechách). Žádoucí je rovněž zjednodušit oblast kompetencí a zjednodušit některá správní řízení. Dnes do horního práva vstupují jako jeho nositelé a gestoři tři nezávislé ústřední orgány státní správy (ČBÚ, MŽP a MPO), zatímco v minulosti to byl resort jediný. O vzájemné rovnováze těchto tří ústředních správních úřadů se dá úspěšně pochybovat. Zejména některá dosavadní rozhodování v dohodách více úřadů mohou být nejen pro podnikatele velice nepříjemná. Obecně by měl platit princip liberálnosti v přístupu k rozhodování, vykoupený zvýšenou statistickou vykazovací povinností podnikatele, jako podklad pro efektivní státní dozor. Tedy nezakazovat, nekomplikovat a nezdržovat, ale stanovovat transparentní podmínky, jejich dodržování kvalifikovaně kontrolovat a nedostatky přísně sankcionovat. Nejvážnějším problémem k diskuzi je otázka, jak nastavit přechodná ustanovení potenciálního nového horního zákona. Právní logika velí, že nový zákon by měl platit jen pro nová ložiska. Ale těch na našem území už mnoho objeveno nebude. Jaká je tedy optimální lhůta pro přechod všech existujících dolů a těžebních provozů na nový režim, měsíc nebo deset let?

Závěr

Přes provedenou kritiku současného horního práva, přes všechny uvedené koncepční a technické nedostatky je nutné reflektovat skutečnost, že naše horní předpisy po celou dobu své existence zaručovaly vysokou úroveň požadavků na bezpečnost práce a ochranu zdraví. Horní právo je nesmírně specifická oblast, kde se kříží množství zcela protichůdných zájmů. Příprava nového horního zákona se v tomto světle jeví jako téměř nemožná. Přes to jde o výzvu, kterou nebude možné dlouhodobě ignorovat, neboť jinak další a další novelizace zcela zpacifikují zavedené a ještě stále celkem funkční horní právo. Nelze však okamžitě přistoupit k sepsání věcného záměru nového horního zákona a jeho paragrafového znění. Na místě je příprava Koncepce nového horního zákona a její předložení co nejširší společenské diskuzi. Dříve než se začne psát návrh nového horního zákona, musí být nejprve odborně (nelegislativně) analyzováno a zodpovězeno několik základních koncepčních otázek a na tomto základě dosaženo politické schody nad zadáním pro legislativní práci. Některé koncepční problémy byly naznačeny.

RNDr. Richard Nouza, CSc.

Převzato z: Energetik